Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas, 2010¹.

El Relator Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas en el informe en análisis examinó en primer lugar la situación de las repercusiones por la generación de desechos tóxicos en Abra Pampa (Jujuy) abordando luego el desalojo y conflictividad territorial en la comunidad indígena mapuche Paisil-Antreao (Villa la Angostura, Neuquén) emitiendo opinión respecto del derecho de los pueblos indígenas al reconocimiento legal y protección efectiva de sus territorios.

Al expresar sus observaciones respecto de la situación de las repercusiones de la generación de supuestos desechos tóxicos en la provincia de Jujuy, el Relator Especial recordó a Argentina el artículo 29 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, así como lo dispuesto "en el artículo 7.4 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes: ?Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente en los territorios que habitan?" (párr. I.7).

Respecto del conflicto territorial de pueblos indígenas en la provincia de Neuquén, el Relator Especial resaltó -en sus observaciones y recomendaciones- "los estándares internacionales que el Estado de Argentina debe observar para garantizar el respeto y la protección de los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras tradicionales así como para proveer a dichos pueblos mecanismos efectivos para acceder al sistema de justicia para defender sus derechos" (párr. II.14).

En cuanto al derecho de los pueblos indígenas al reconocimiento legal y protección efectiva de sus territorios, recordó los estándares respecto a los derechos sobre sus tierras basados en su posesión, uso y derecho consuetudinario reconocidos en el Convenio 169 de la O.I.T. y en tal sentido expresó su preocupación por "los hechos reportados sobre abusos cometidos contra comunidades indígenas y la existencia de procesos judiciales que amenazan con desalojar a comunidades sin previa determinación de sus derechos sobre sus tierras tradicionales", agregando que "esto es indicador de una situación de desprotección e incertidumbre jurídica de los territorios indígenas, lo cual facilitaría los actos de violencia y de presión por parte de intereses privados en contra de los pueblos indígenas que reivindican sus derechos sobre las tierras y recursos naturales que han poseído o usado tradicional o ancestralmente" (párr. II.16).

Con base en las afirmaciones anteriores, el Relator Especial indicó que "el Estado de Argentina debe evitar una situación en que los pueblos indígenas sean desplazados de las tierras que habitan y sean forzados a renunciar cualquier derecho que les corresponde bajo la normativa nacional e internacional sin que esto sea determinado por las instituciones estatales correspondientes". Así, frente a una posible pérdida de tierras para los indígenas, afirmó que el Estado "tendría la obligación de restituir o de indemnizar por estas acciones de despojo. Por ello, el proceso de legalización de tierras indígenas dispuesto por la Ley 26.160 debe agilizarse de forma inmediata conforme a los estándares internacionales" (párr. II.18).

Con relación al derecho de los pueblos indígenas a la justicia manifestó que "la falta de un mecanismo efectivo que facilita a los pueblos indígenas obtener la legalización de sus tierras así como para prevenir que sean desposeídos de las tierras que han habitado tradicionalmente, representa una denegación al acceso a la justicia, la cual en muchos casos contribuye a un ambiente de conflictividad o de desconfianza de los indígenas hacia las autoridades estatales y la sociedad nacional" (párr. II.19).
En cuanto a las denuncias de intimidación y persecución contra individuos indígenas que reivindican sus tierras comunitarias, el Relator Especial consideró que "la aparente utilización de tribunales para facilitar los desalojos de pueblos indígenas indica una falta de acceso igualitario al sistema legal por los pueblos indígenas quien no puedan realizar los derechos que le corresponden bajo la normativa nacional e internacional" (párr. II.19).

Así, concluyó al respecto que "en el caso de las comunidades indígenas en Argentina que son amenazadas con ser desalojadas, el Estado debe utilizar los mecanismos legales disponibles para prevenir y detener este tipo de denegación de justicia que contraviene legislación interna", agregando luego que en el caso de las comunidades ya desalojadas "el Estado debe reparar el daño ocasionado y en lo más mínimo, revertir la orden de desalojo y restituir las tierras perdidas por la comunidad para luego dar el debido reconocimiento legal" (párr. II.21).

Por último, afirmó que "el Estado debe dar una respuesta integral para resolver el problema de fondo, el cual es la falta de acceso a la justicia para resolver las reivindicaciones del pueblo mapuche y de otros pueblos indígenas por sus territorios y por hacer cumplir los derechos humanos fundamentales de sus miembros" (párr. II.22).

 

Informe sobre la Situación de los Pueblos Indígenas en Argentina, 2012².

El Relator Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas manifestó su preocupación por la "brecha significativa entre el marco normativo establecido en materia indígena y su implementación", adelantando en el inicio de sus conclusiones que "es necesario que el Estado, tanto a nivel federal como provincial, priorice y dedique mayores esfuerzos a los temas relacionados con los derechos humanos de los pueblos indígenas" (párr. 80).

Al dar tratamiento al marco legal e institucional especificó que el Estado, en particular, "debe adoptar políticas públicas claras, así como elaborar directrices para los funcionarios de gobierno tanto a nivel federal como provincial, y medidas legislativas y administrativas adicionales para impulsar un mayor conocimiento y acción estatal en materia indígena entre todos los interesados, incluyendo ministerios, parlamentarios, autoridades judiciales y otros funcionarios encargados de hacer cumplir la ley" (párr. 80).

Respecto del sistema federal de organización institucional de la República Argentina, entendió el Relator que "dada la jurisdicción concurrente entre el Gobierno federal y las provincias, el Gobierno federal debe tomar las medidas necesarias para garantizar la coherencia y la uniformidad de las disposiciones legislativas y de otra índole que adopten los gobiernos provinciales. Ello con el objeto de aplicar íntegramente las provisiones de la Constitución y de la demás legislación en materia indígena, conforme a los estándares internacionales. Este proceso debería ser llevado a cabo con la participación de los pueblos indígenas" (párr. 81).

Asimismo analizó las obligaciones de adecuación del ordenamiento legal interno del país, precisando que "se debe actualizar, en la medida necesaria, la normativa legal, incluyendo el Código Civil, el Código Penal, el Código Minero y otra legislación nacional y provincial relevantes, para que no sea contradictoria con lo establecido por la Constitución Nacional, la legislación federal o los estándares internacionales en materia de pueblos indígenas. En todo caso, las leyes vigentes deben ser interpretadas y aplicadas de conformidad con los derechos de los pueblos indígenas reconocidos" (párr. 82).

Con relación al trabajo desarrollado por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), observó que "la escasa asignación de presupuesto a esta institución obstaculiza seriamente su funcionamiento efectivo. Existe además una carencia preocupante de participación de los mismos pueblos indígenas en el desarrollo e implementación de programas y políticas del INAI" (párr. 83).

Por cuanto encomendó a Argentina a "implementar todas las medidas necesarias para remediar estos problemas y en particular, el INAI debe revisar sus programas actuales, con la participación de los representantes indígenas seleccionados por ellos mismos, y modificarlos en la medida que sea necesario para responder adecuadamente a las demandas y aspiraciones de los pueblos indígenas" (párr. 84). En el mismo sentido, agregó que "el Estado debe asegurar que el INAI tenga la capacidad financiera e institucional para que pueda llevar a cabo con eficacia su trabajo de promoción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas" (párr. 84).

Respecto del marco legal e institucional, indicó que la Argentina "debe elaborar un mecanismo o procedimiento de consulta, de acuerdo a los estándares internacionales, para aumentar la participación de los pueblos indígenas en las decisiones que les afectan, lo que podría ser desarrollado con el apoyo del sistema de las Naciones Unidas en Argentina" (párr. 85).

En segunda instancia el Relator Especial dio tratamiento a la cuestión vinculada con el reconocimiento de los derechos a las tierras y a los recursos naturales observando que, "existe todavía en Argentina una falta de seguridad jurídica generalizada respecto de estos derechos" (párr. 86). Por ello, señaló que, tanto el Estado nacional como los provinciales "deben redoblar esfuerzos para coordinar acciones para realizar el debido relevamiento territorial y reconocimiento de la personería jurídica de las comunidades o pueblos indígenas, así como suscribir los convenios necesarios para tal fin y así, evitar cualquier efecto perjudicial sobre los derechos de los pueblos indígenas que pudieran surgir por esta falta de coordinación y coherencia" (párr. 87).

Agregó que ambos niveles de gobierno "deben proporcionar a los pueblos indígenas el apoyo técnico necesario para preparar la documentación requerida para el relevamiento territorial de sus comunidades, obtener el reconocimiento de sus respectivas personerías jurídicas, y poder realizar los trámites correspondientes una vez que hayan entregado sus carpetas completas" (párr. 88).

Con relación al relevamiento territorial dispuesto legislativamente por las leyes Nº 26.160³ y Nº 26.554⁴ el Relator Especial expresó que "el poder legislativo debe contemplar la ampliación de los plazos de estas leyes más allá del año 2013" y "asegurar al INAI los recursos técnicos y financieros necesarios para finalizar adecuadamente el proceso" (párr. 89).

En tal sentido concluyó que "es necesario avanzar con el desarrollo de mecanismos y procedimientos efectivos para la demarcación y el reconocimiento legal de los territorios sobre los cuales los pueblos indígenas tienen derechos. Los procesos establecidos para tales fines deben ser llevados a cabo en consulta con los pueblos indígenas" (párr. 90).

Por otro lado, en torno a las industrias agropecuarias y extractivas que se desarrollan en los territorios de las comunidades indígenas, manifestó que "de conformidad con los estándares internacionales aplicables, se deben llevar a cabo consultas con las comunidades que puedan verse afectadas por proyectos de desarrollo y explotación de recursos naturales con el objetivo de obtener su consentimiento libre, previo e informado sobre los aspectos de estos proyectos que afecten sus derechos humanos. Esto podría ser facilitado a través de la reglamentación de un procedimiento de consulta con los pueblos indígenas" (párr. 91).

Agregó que en este proceso de consulta sobre futuros proyectos agropecuarios y extractivos los Estados nacional y provinciales "deben desarrollar estudios exhaustivos sobre los posibles impactos sociales y ambientales, incluyendo sobre los recursos naturales como el agua, y sobre los derechos de los pueblos indígenas, que estos proyectos pudieran ocasionar" (párr. 92).

En tal contexto el Relator Especial indicó que los Estados "deben tomar medidas adecuadas de mitigación de impactos, reparación y justa compensación a las comunidades indígenas afectadas por los daños ambientales y a la salud ocasionados por los proyectos que actual o anteriormente han operado en o cerca de territorios habitados por pueblos indígenas" (párr. 93).

El Relator Especial concluyó respecto de éste tópico afirmando que "el Estado debe investigar las alegaciones de serias irregularidades en los procedimientos relacionados con proyectos agropecuarios y extractivos existentes, con el fin de desarrollar nuevos procesos de consulta, si estos fueran considerados necesarios" (párr. 94).

Otro punto de particular interés, por parte de la Relatoría, fue la cuestión de las políticas públicas de creación y sostenimiento de parques nacionales y áreas protegidas, y los desalojos de miembros de pueblos indígenas de tierras reclamadas por dicha comunidad.

Frente a la primera de las cuestiones estableció que el Estado tiene la obligación de "asegurar que no se perjudique los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y recursos naturales dentro de esas áreas, y debe remediar las situaciones en las que el establecimiento de parques nacionales o áreas protegidas haya impedido el goce de estos derechos" (párr. 95). De igual forma debe "asegurar procesos adecuados de consulta con los pueblos indígenas cuando se proponga establecer un parque nacional o área protegida que pueda afectarles. Asimismo, debe facilitar y desarrollar medidas que aseguren a los pueblos indígenas que viven en o alrededor de estas áreas, el aprovechamiento de los beneficios turísticos y de otra índole que pudieran ofrecer estos sitios, si así lo desean" (párr. 96).

En relación a la segunda cuestión hizo un llamado a los Estados nacional y provinciales, como también al Poder Judicial para que "apliquen la letra y el espíritu de las Leyes 26160 y 26554 y suspendan todos los actos procesales o administrativos de desalojo de comunidades indígenas hasta que se realice el proceso de relevamiento técnico-jurídico de las tierras ocupadas por pueblos indígenas. En particular, se deben tomar medidas inmediatas para responder a las demandas de las comunidades indígenas que se encuentran en riesgo inminente de ser desalojadas" (párr. 99).

En torno al acceso a la justicia agregó que "se deben también adoptar todas las medidas necesarias para eliminar los impedimentos que puedan enfrentar los pueblos indígenas en el acceso a la justicia, especialmente en relación con sus esfuerzos para la protección de sus derechos a sus tierras y recursos naturales" (párr. 100), especificando que "se deben emprender programas de capacitación para funcionarios del poder judicial a nivel nacional y provincial sobre las normas nacionales e internacionales en materia de pueblos indígenas, y en particular sobre los derechos a sus tierras y recursos naturales. Esto podría incluir foros entre funcionarios del poder judicial y académicos, juristas y representantes del sistema de las Naciones Unidas, entre otros, con el objetivo de intercambiar experiencias y conocimientos en esta materia" (párr. 101).

Por otra parte también hizo hincapié el Relator Especial en la protesta social y su criminalización a partir del enfrentamiento entre miembros de pueblos indígenas con autoridades y propietarios por el derecho a sus tierras ancestrales, que en algunos casos implicaría la comisión de actos contrarios al orden público. En dicho contexto destacó "la necesidad de revisar la política penal aplicada en los últimos años respecto a las personas indígenas y sus actos de protesta, con la finalidad de que la política penal se oriente a la búsqueda de soluciones que permitan la compatibilidad entre los fines de orden público y el respeto a las normas internacionales de derechos humanos" (párr. 103).

Al abordar las condiciones sociales y económicas de las comunidades indígenas de la Argentina, el Relator Especial sostuvo que el Estado "debe tomar medidas para recoger mayores datos oficiales sobre la situación social y económica de los pueblos indígenas, especialmente en el área de la salud. Dichas estadísticas son necesarias para el desarrollo de programas y políticas públicas que respondan efectivamente a los problemas que siguen confrontando los pueblos indígenas a lo largo del país" (párr. 105).

Un tratamiento especial otorgó al derecho a la educación donde instó a los Estados federal y provinciales a "tomar medidas para eliminar las barreras que limitan el acceso a la educación por parte de los pueblos indígenas, especialmente en los niveles superiores, a través del establecimiento de más escuelas secundarias en áreas rurales y el otorgamiento de más becas a estudiantes indígenas, entre otras medidas. El Estado debe prestar especial atención a los pueblos indígenas que tienen menores niveles de asistencia escolar" (párr. 106).

Con relación a la educación bilingüe indicó que "deben redoblarse los esfuerzos para implementar efectivamente este derecho y designar mayores recursos para tal fin. En particular, el Estado debe implementar medidas para capacitar docentes indígenas en la educación intercultural bilingüe y desarrollar mayores lineamientos curriculares y materiales en este sentido, en consulta con los pueblos indígenas. El Estado también debe considerar proporcionar clases básicas en idiomas indígenas, especialmente en las áreas donde los pueblos indígenas todavía mantienen su idioma" (párr. 107).

Finalmente, con relación al derecho a la educación, el Relator manifestó que Argentina "debe ampliar sus esfuerzos para responder a los problemas estructurales que enfrentan las mujeres y niñas indígenas en acceder a la educación. Asimismo, debe asegurar que las niñas indígenas que se encuentren estudiando en las escuelas albergues en áreas urbanas no enfrenten condiciones que las dejan vulnerables a la discriminación y maltrato" (párr.108).

Una de las últimas cuestiones abordadas por el informe del Relator se refiere al derecho a la salud, afirmando que para asegurar un acceso adecuado a los servicios gratuitos estatales "es necesario ampliar las horas de atención, el número de profesionales que atienden a los pacientes, y la cantidad de medicamentos disponibles en los centros de salud, especialmente en las áreas rurales" (párr. 109).
Ampliando sus consideraciones al respecto, indicó que el Estado "debe implementar acciones concertadas para responder a los factores estructurales que contribuyen a los problemas de salud de los pueblos indígenas del país, incluyendo las situaciones de pobreza y la falta de acceso a sus tierras y recursos naturales tradicionales. Es necesario también combatir la discriminación que confrontan los pueblos indígenas en los centros de salud, y tomar las medidas necesarias para asegurar que los pueblos indígenas que mantienen sus idiomas puedan comunicarse y comprender a los funcionarios del sistema de salud" (párr. 110).

El Relator Especial finalizó su informe expresando sus observaciones vinculadas con el desarrollo social de los pueblos indígenas argentinos y, en dicha oportunidad, indicó que los Estados nacional y provinciales "deben realizar mayores esfuerzos para responder a las solicitudes de los pueblos indígenas en relación con el acceso a servicios básicos en las áreas rurales, especialmente los servicios del agua. En este sentido, el Estado debe adoptar una visión a largo plazo para el desarrollo social de estas áreas, tomando en cuenta la importancia que revisten las tierras tradicionales para las vidas y culturas de los pueblos indígenas" (párr. 111). Concluyó que "necesitan ser fortalecidas las iniciativas de desarrollo propuestas por los mismos pueblos indígenas que promuevan el manejo propio de sus recursos naturales y la auto-suficiencia económica de sus comunidades" (párr. 112).

1. A/HRC/15/37/Add.1, 15 de septiembre de 2010. Informe presentado por el Relator Especial, Sr. James Anaya.
2. A/HRC/21/47/Add.2, 4 de julio de 2012. Informe presentado por el Relator Especial, Sr. James Anaya.
3. Ley Nº 26.160 sobre Emergencia en Materia de Posesión y Propiedad de Tierras de las Comunidades Indígenas, sancionada el 1 de noviembre de 2006.
4. Ley Nº 26.554, sobre Prórroga de los Plazos Establecidos en la Ley Nº 26.160, sancionada el 18 de noviembre de 2009.